汶川县人民政府关于创新农村土地综合利用制度助推乡村振兴战略的意见

汶府发〔2018〕5号
 

汶川县人民政府

关于创新农村土地综合利用制度助推

乡村振兴战略的意见

各乡镇人民政府、县级各部门：

《汶川县关于创新农村土地综合利用制度助推乡村振兴战略的意见》已经县十四届人民政府第31次常务会议研究同意，现印发你们，请认真遵照执行。

                              汶川县人民政府

                              2018年8月26日

汶川县关于创新农村土地综合利用制度助推

乡村振兴战略的意见

为全面贯彻落实党的十九大、《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》及省委十一届三次全会精神，充分适应实施乡村振兴战略新形势下土地利用要求，有效发挥土地要素在乡村振兴中的基础作用，全面提升土地资源服务保障乡村振兴的能力水平，全力助推乡村振兴战略深入实施，结合汶川实际，制定本意见。

一、完善土地利用规划计划管理，优化农业农村发展用地保障机制

（一）探索农村土地规划多规合一。探索土地利用总体规划、村庄建设规划、产业规划、生态规划等多规合一，引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并。细化落实村庄建设、产业发展、基础设施和生态环境保护等用地安排。在漩口、银杏、绵虒、雁门四个乡镇先行试点，根据试点成果，总结经验，再逐步推开。

（二）保障农村发展用地计划。农业农村发展用地按每年州下达年度新增建设用地计划总量不低于8%予以单列，重点保障农村公共设施、公益事业、基础设施等农村建设用地，大力支持农村新产业新业态发展用地。对从事康养产业、休闲农业和乡村旅游等农业经营主体辅助设施建设用地可再增加3%。

（三）挖掘农村建设用地潜力。在同一乡镇范围内，允许通过土地整治、宅基地和农村空闲建设用地整理，有效利用农村零星分散存量建设用地。农村建设用地整理可采用城乡建设用地增减挂钩模式，节约的建设用地指标安排一定比例专项支持乡村新产业新业态，支持农村一二三产业发展。农民新建住宅应优先利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，村内有空闲地的，原则上不再增加新增宅基地规模。

二、创新集体经营性建设用地管理制度，构建城乡统一建设用地市场

（一）完善集体经营性建设用地产权制度。赋予农村集体经营性建设用地使用权与国有建设用地使用权同等权能，逐步实现同地同权同价。清理和规范农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权登记确权工作，清晰产权、明确权责、规范管理。未经过土地确权登记发证、所有权主体不清或使用者不明的集体土地使用权不允许有偿使用和流转，不得进入市场交易。

（二）明确集体经营性建设用地入市范围和途径。在城镇建设规划区范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划和城乡规划确定的工矿业、物流仓储、商业服务等经营性用途的农村集体建设用地，在符合规划、用途管制、依法取得的前提下，可采用出让、转让、入股、联营、合作等多种方式入市有偿使用和流转。

（三）建立集体经营性建设用地市场规则。农村集体经济组织或具有法人资格的新型集体经济组织为农村经营性建设用地的入市主体，参照国有建设用地确定集体经营建设用地用途和使用年限。按照公开、公平、公正的市场原则，健全完善市场配置集体建设用地的价格形成机制。细化交易规则，以出让、租赁方式入市的，原则上应采取招拍挂方式确定土地使用权人，纳入交易平台统一进行交易。加快监督、管理、服务和配套政策的制定工作。

（四）制定集体经营性建设用地收益分配办法。在集体建设用地出让转让等流转活动中，按照“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”的原则，出台和试行集体建设用地有偿使用收益的分配办法。按照村民自治原则，保障集体土地所有权人和使用权人在集体建设用地有偿使用和流转等活动中的土地权益，切实增加财产性收入，促进农村致富、农民增收。

三、改革完善农村宅基地管理制度，依法保障宅基地用益物权

（一）激活农村土地财产属性。落实农户宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度，维护宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，允许农户宅基地使用权和房屋使用权通过入股、租赁、合作、联营等方式依法有偿流转，促进农村经济社会发展和农民持续增收。

（二）探索农村宅基地集约节约利用新机制。探索在集体经济组织内建立宅基地有偿使用制度，促进宅基地公平分配，提高宅基地利用率。引导集体经济组织在充分尊重农民意愿的前提下，用经济手段调节宅基地的分配使用，规范农村宅基地特别是闲置宅基地的合理利用，促进解决现有宅基地集约利用和超标问题。鼓励和引导农村集体经济组织对进城落户农民自愿退出宅基地的进行合理补偿有偿收回，采取集中改造、受托经营等形式，盘活利用空闲农房及宅基地。

（三）整治农房违规建设占地行为。对历史原因形成“一户多宅”、超标准占地依法应退出而不能退出的，探索由集体经济组织实行有偿使用，形成超标宅基地逐步退出机制。对不符合土地利用、城乡建设、生态保护规划、占用永久基本农田等严重违规建设行为，依法查处。严禁农房建设先建后报、边建边报、批甲占乙、批少占多等违法行为。农村宅基地不得违规买卖，严格实行土地用途管制，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

（四）完善农村宅基地审批制度。按照严格管理、公开高效、便民利民的原则，完善宅基地审批办法。在村内部建立和完善宅基地“两图一表”制度，即按照宅基地现状图、宅基地审批控制图和宅基地安排计划表，在村民公开监督下，公示宅基地申请和审批结果，公平分配宅基地。村民按照一户一宅原则申请宅基地，经村、乡（镇）逐级审核，县国土资源局审查，批量报县政府批准；涉及占用农用地的，按有关规定办理农用地转用审批。

四、整合实施城乡建设用地增减挂钩项目，助力新农村建设发展

（一）用好用活增减挂钩政策。充分认识实施城乡建设用地增减挂钩对支持脱贫攻坚和助推乡村振兴的重要意义，将用好用活增减挂钩政策作为实施精准脱贫、乡村振兴的重要抓手。通过实施增减挂钩，在保障项目区内各类土地平衡的基础上，改善农村生产生活条件，提高节约集约用地水平，优化城乡用地布局，促进耕地保护和生态建设，同时为扶贫产业发展提供有力的资金支持。

（二）科学编制增减挂钩规划。在充分调查、摸清底数、土地二调遗漏农村建设用地进行查漏补缺基础上，依据土地利用总体规划及相关规划，科学编制增减挂钩专项规划、项目区规划、项目实施方案和年度计划，成熟一个、实施一个。合理设置项目区，确保项目区内建设用地总量有减少、耕地数量有增加、质量有提高，土地利用更加合理。

（三）加快实施增减挂钩项目。按照“政府主导、农民自愿、综合整治、整体推进、因地制宜、分级负责”的原则，积极稳妥推进项目实施。按照先北部后南部、先高山后河谷，先易后难、滚动开发、分步推进的路径有序实施。在任务安排上，2018年—2020年，每年入库挂钩项目2个以上，实施挂钩项目不少于1个。

五、引导农村承包土地经营权规范有序流转，发展农业适度规模经营

（一）完善农村承包土地“三权分置”制度。在依法保护集体土地所有权和农户承包权的前提下，平等保护土地经营权。建立健全农村土地经营权金融担保机制，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东。发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，发展家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织和农业产业化联合体。

（二）构建农村承包土地流转管理服务体系。县农业畜牧水务局和各乡镇要加强对农村承包地流转的管理和指导，建立健全县、乡（镇）、村三级服务体系，县成立农村承包土地流转服务中心，乡镇成立农村承包土地流转服务站，村设立农村土地流转信息服务员。明确三级服务体系的管理、指导和服务职责，细化土地流转工作程序。

（三）建立农村承包土地流转保障机制。建立健全农村承包地流转评估制度、利益联结机制、收益保底机制、扶持机制、风险防范机制、纠纷调处机制等。积极参与处理农村承包土地流转中发生的各类问题，采取协商调解、仲裁、司法等多渠道予以解决。积极探索适宜各乡（镇）、村实情的做法，学习借鉴外地土地流转工作的先进经验。

六、规范农业设施用地和农村建设用地管理，改善农村生产生活条件

（一）完善设施农用地管理。扶持新型农业经营主体快速发展，对直接用于或者服务于农业、林业生产的生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地按农用地管理，不办理农用地转用审批手续。将农产品冷链烘干设施、农产品初加工设施、农产品储藏流通设施、休闲采摘设施纳入农业附属设施范围。设施农用地不得改变用途、不得超过用地标准、不得改变设施性质。

（二）支持新型农业经营主体新增建设用地。对发展较快、用地集约且需求量大的新型农业经营主体，可适度增加新增建设用地指标，在年度用地指标中优先安排建设用地。引导农业生产经营主体尽量利用荒山、荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置土地进行设施建设。允许新型农业经营主体依法依规盘活现有农村集体建设用地发展新产业。

（三）支持农村新产业新业态用地。在不破坏生态、景观环境和不影响地质安全的前提下，康养旅游等项目中的自然景观以及为观景提供便利的观光台、栈道、休憩、餐饮等非永久附属设施占用永久基本农田以外的农用地，可不征收、不转用，按现用途管理。新产业新业态使用未利用地或在不破坏农业生产条件的前提下使用农用地的（基本农田除外），按原用地性质管理。

（四）加大农村基础设施建设用地的保障力度。对农村公共设施、公益事业、流通基础设施等农村建设用地，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，根据工程建设项目用地标准审批，实行应保尽保，城乡建设用地增减挂钩节约指标优先配套。农村集体建设涉及占地补偿的，在本集体内部统筹协调补偿。

七、构建农村“田园综合体”新模式，促进土地资源综合开发利用

（一）强化“田园综合体”规划指引。围绕建设康养汶川加速转型发展的目标，充分利用汶川生态资源、文化资源，发挥品牌优势、区位优势。编制好“田园综合体”空间规划，充分尊重地域、民族、乡土，划定生产、生活、生态空间，实施山水林田湖整治，优化项目配置，做到风貌美丽和谐统一。通过规划和管控，把各领域的投入和建设活动统一起来。

（二）激活“田园综合体”土地要素。遵循政府引导、农民主体、市场运作的原则，激活存量集体建设用地，通过土地整治、用途管制和规划管控，将零星、分散、闲置的集体建设用地集中复垦，复垦后的建设用地优先用于农民新居和基础设施，将节约的集体经营性建设用地以出让、租赁、入股等有偿方式提供给开发方，发展乡村旅游、康养等产业。农村承包土地（农用地）可通过土地流转方式提供给开发方。

（三）构建“田园综合体”运作模式。运用土地产权制度和经营制度改革，抓住集体经营性建设用地和宅基地制度创新政策，着力“五坚持、五破解”。一是坚持改革导向，破解资源变资本问题；二是坚持规划引领，破解农村建设无序问题；三是坚持市场运作，破解新村资金瓶颈；四是坚持产村相融，破解持续增收问题；五是坚持农民主体，破解基层治理问题。

（四）探索“田园综合体”治理模式。在治理上，探索“1+4”双轨运行模式，即：村党支部领导村民议事会、村民委员会、村公共服务中心、村集体经济组织；村民监事会监督村民议事会和村民委员会；村集体经济组织下设村集体资产管理公司、粮经专业合作社、景区商会等。在产业上，实行两统筹、两分离，即：统筹一二三产业发展，统筹利益分配；实行“社会管理职能和经济发展职能”“所有权和经营权”双分离模式。

八、盘活农村存量经营性国有资产，创新现代化经营管理模式

(一）实行国有资产“三权分设”。将农村经营性存量国有资产的所有权、管理权、经营权实行“三权分设”，根据资产现状分属不同主体，明确各个责任主体职能职责，各责任主体根据自身职能履行职责，相互监督、相互协同，共同获益。

（二）构建国有资产“共建共享共赢”模式。国资公司、投资商、村集体本着“产业共建、利益共享”的原则，相互协同对农村经营性存量国有资产进行规范管理，严禁损害任何一方利益，实行三方互利、合作共赢。

（三）稳步推进国有资源模式创新。根据全县10个乡镇农村存量国有资产现状，坚持因地制宜，实行一镇一策。按照“降低风险、分步实施、试点推进”工作思路，每个乡镇先期选取一个点进行试点，根据试点情况再行逐步推行。

各乡镇、县国土资源局、县城乡规划建设和住房保障局、县农业畜牧和水务局、县国有资产管理办公室等有关部门要深刻认识创新土地综合利用制度助推乡村振兴的重大战略意义和政治责任，以新发展理念为统领，把重心转移到改革创新上来，探索用地管理新机制，全面提升汶川农村土地综合利用管理现代化水平。各乡镇、县级各部门在为农业、农村、农民提供优质服务的同时，坚持严格规范管理，凡涉及需对有关用地政策作出重大调整的事项，应做好评估论证，及时向县委县政府和上级管理部门报告，明确提出继续执行或中止执行意见。